Para entender melhor qualquer efeito de uma crise mundial, é preciso analisá-la alguns anos depois de ter sido deflagrada para compreender seus efeitos. Por exemplo, no caso da crise de 1929, que alguns chegaram, equivocadamente, a comparar com a atual, é preciso examinar o que aconteceu nos dez anos seguintes. Em 1933, o Produto Nacional norte-americano estava um terço menor que o de 1929. Não antes de 1937, o volume físico da produção recuperou os níveis alcançados em 1929, e então rapidamente reduziu-se de novo. Em 1933, havia cerca de 13 milhões de desempregados , o que significa que a cada quatro pessoas, uma estava sem trabalho.

Muito disso teve origem no sistema bancário e, claro, geraria repercussões relevantes na regulação do sistema financeiro americano, baseada em ideias que perduram até hoje. Para uma situação como essa, há sempre uma proposta regulamentar a postos para redesenhar a arquitetura do sistema. Uma delas foi separar a função de emprestar daquela de investir. Traduzida na divisão do sistema financeiro entre bancos comerciais e bancos de investimento, a proposta foi rapidamente aceita como a solução para a especulação. Foi o Glass-Steagall Act que inaugurou tal separação. A maior justificativa para sua aprovação, contudo, foi que ocorreu muito mais em função da tentativa de encontrar um “bode expiatório” adequado (os bancos) do que corrigir eventuais deficiências sistêmicas – se bem que o medo das falências bancárias efetivamente rondasse todos os políticos da época.

O Glass-Steagall Act representava, na verdade, duas leis, propostas pelos democratas Carter Glass, senador da Virgínia que havia sido secretário do Tesouro e pelo deputado Henry Steagall, do Alabama, que na época era o presidente do Comitê de Bancos e Moeda do Congresso. A primeira lei tratava de atribuir mais instrumentos ao Federal Reserve, para possibilitar o desconto de títulos do governo e commercial papers, fundamental numa época de baixa liquidez. A segunda lei, que causou um profundo impacto nas finanças mundiais, separava bancos comerciais e de investimentos – inspirando até a nossa Lei nº 4.595, de 31 de dezembro de 1964, que criou o Banco Central. Os argumentos a favor do Glass-Steagall eram de várias naturezas, mas podem ser resumidos a três aspectos básicos: 1) evitar o conflito de interesses na concessão do crédito, na aplicação e no investimento desses mesmos recursos pela mesma entidade financeira; 2) limitar a especulação nos mercados bursáteis; e 3) pôr o sistema financeiro no coração da economia e limitar riscos desmedidos, pois nem sempre é possível operar prudentemente.

Apesar dessas medidas, as críticas ao longo do tempo se amplificaram uma vez que os mercados passaram a operar num ambiente muito mais desregulamentado e os limites entre cada uma das áreas não estavam suficientemente claros e cristalinos. Na prática, grandes casas bancárias criaram divisões para poder obedecer ao Glass-Steagall e, segundo os críticos, o conflito de interesses poderia ser resolvido com supervisão e fiscalização. Além disso, o argumento presente da diversificação dos negócios financeiros colocava uma pedra no assunto. Tais argumentos acabaram por prevalecer, mesmo que o Glass-Steagall tenha sido revogado somente em 1999 com o Gramm-Leach-Bliley Act, que afastou a proibição de as holdings bancárias deterem participações relevantes no mercado de investimento (ações, mercado de capitais) se possuíssem simultaneamente participações em bancos comerciais, além daquelas ligadas ao mercado de seguros.

Depois da crise de 2008-2009, há propostas para se voltar ao Glass-Steagall. Conhecido como o “Volcker Rule”, já que é intelectualmente patrocinado por Paul Volcker, há grandes defensores da volta de pelo menos alguns aspectos do Glass-Steagall. Como parte do processo de endurecimento dos ventos regulamentares, a Europa também já mostrou simpatia pelo tema. Como se vê, regulação é um pêndulo que ora entra, ora sai de moda.

No Brasil, a situação foi resolvida não por lei, mas pela resolução nº 1.524, de 21 de setembro de 1988, que, antecipando-se à Constituição de 1988, facultou aos bancos a organização opcional em uma única instituição sob a égide de “bancos múltiplos”, o que, ao longo dos últimos anos, incentivou processos de fusão, incorporação, cisão e transformação e vem funcionando a contento.

O próprio presidente Henrique Meirelles, em entrevista ao Valor em 08/03/2010, reagiu ao conceito de impor limites às atividades, função e tamanho dos bancos brasileiros, rejeitando as propostas norte-americanas com o argumento de que o uso do Acordo da Basileia nos faz eficientes.

Por Professor Jairo Saddi
Pós-doutor pela Universidade de Oxford, doutor em Direito Econômico (USP). Professor e coordenador geral do curso de Direito do Insper.  (Artigo publicado no Valor Econômico)